叶健 侍东波 梁代杰 | 《关于加强和完善法官考核工作的指导意见》的理解与适用

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《关于加强和完善法官考核工作的指导意见》的理解与适用

本文刊登于《人民司法》2021年第34期

作者：叶健 侍东波 梁代杰

作者单位：最高人民法院

目次

一、起草背景和过程

二、起草思路和原则

三、主要内容

为进一步加强和完善法官考核工作，构建科学合理的法官考核体系，引导、规范、激励法官依法公正高效履行审判职责，2021年10月12日，最高人民法院印发《关于加强和完善法官考核工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），并于2022年1月1日起施行。《指导意见》就法官考核内容、考核标准、考核组织实施、考核结果运用等作出全面规范，为深化司法责任制综合配套改革、进一步做好新形势下法官考核工作提供了制度保证。为便于实践中正确理解与适用，现就《指导意见》的起草背景和过程、思路和原则、主要内容等作简要阐释。

一、起草背景和过程

建立完善法官考核机制，是全面落实司法责任制的内在要求，也是人民法院切实加强队伍管理和审判管理、提升审判质效的重要抓手。加强和改进法官考核工作，充分发挥考核的“指挥棒”“风向标”“助推器”作用，对深化司法体制改革，建设一支德才兼备的高素质法官队伍，实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标具有重要意义。

一是深入贯彻党中央决策部署和有关政法队伍建设工作要求的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确新时代党的组织路线，对干部工作提出了一系列新精神新要求，为人民法院队伍建设提供了根本遵循。中共中央印发《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》，提出牢牢把握政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的总要求，努力打造信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的高素质政法队伍。加强和完善法官考核机制，就是把作为考核指导思想和目标任务的党中央的决策部署和有关政法队伍建设工作要求，转化成具体的考核内容和看得见、摸得着、感受得到的评价指标，并通过考核贯彻落实到审判工作的全过程、各方面。

二是深化法官员额制改革，推进法官队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设的需要。本轮司法体制改革启动以来，最高人民法院准确把握改革方向，坚持问题导向，积极推进以法官员额制改革为主的人员分类管理改革，取得明显成效，法官主体地位进一步突出，“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制得到有效落实。2020年，中办印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，要求健全法官绩效考核制度。中央全面依法治国委员会办公室将“建立完善法官业绩评价机制”列为重点改革任务。加强和完善法官考核机制，是进一步巩固现有改革成果，深化司法责任制综合配套改革，推进法官队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设的重要举措。

三是充分发挥考核“指挥棒”作用，提升审判工作质效的需要。近年来，各地法院根据司法改革精神和最高人民法院部署要求，积极探索开展法官考核工作，积累了不少经验做法。但由于缺乏统一的考核标准和体系，各地认识、做法差异较大，实践中也反映出不少问题：有的地方考核理念不够明确，未能突出法官政治素质和审判工作实绩；有的地方考核指标设置不够合理，未能充分考虑地域、岗位、层级差异；有的地方没有理顺法官业绩考评和公务员考核的关系，造成重复考核、多头考核；有的地方考核结果运用不够深入，与员额退出等机制衔接不够紧密，考核“指挥棒”作用发挥不够明显等等。加强和完善法官考核机制，就是要进一步理顺法官考核与公务员考核的关系，在全面考核的基础上，充分体现法官职业特点，聚焦法官主责主业开展考核，树立以实绩论英雄、凭实绩用干部、用实绩兑奖惩的鲜明导向，鼓舞和激励广大法官积极作为、勤勉履职，不断提升人民法院审判工作质效。

改革任务确定后，最高人民法院政治部及时制定专门工作方案，建立改革任务协调机制，对改革任务作了部署和分工。2020年下半年，面向全国法院开展调研，广泛收集分析各地有关法官考评的经验做法和意见建议，并在此基础上研究起草了文件初稿。11月，在浙江召开调研座谈会，征求北京等6家高院政治部的意见建议，并经多次讨论和反复修改后形成了征求意见稿。2021年3月，就《指导意见》征求了最高人民法院相关部门及各高级人民法院政治部的意见。各单位共反馈意见48份。5月，在北京组织召开座谈会，再次征求了辽宁等9个高级人民法院政治部以及北京市部分中级、基层人民法院的意见建议。与此同时，为确保指标设立更加科学合理，符合实际需要，起草过程中还安排四川、甘肃等部分高级人民法院及辖区中级、基层人民法院就法官办案数量考核等条款的合理性进行了数据测算。7月，进一步征求了中央组织部、中央政法委有关部门的意见。10月，《指导意见》由最高人民法院党组会议审议通过，并于10月12日正式印发。

二、起草思路和原则

《指导意见》在起草过程中，坚持以问题为导向，准确把握司法工作规律和科学的考核理念，着力建立一套系统完备、科学规范、运行有效的法官考核机制。具体而言，文件起草主要遵循以下工作思路和原则：

一是聚焦法官政治素质和审判工作实绩。让法官回归办案一线，回归主责主业，是本轮司法体制改革的核心内容。《指导意见》准确把握司法体制改革精神，规定在全面考核的基础上，重点考核法官的政治素质和审判工作实绩，把政治标准放在首位，聚焦主责主业，着力解决干与不干、干好干坏、干多干少一个样的问题，激励法官多办案、办好案，促进政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

二是遵循审判工作规律。《指导意见》立足四级法院审级职能定位，坚持遵循审判工作规律，紧紧围绕落实司法责任制、构建新型审判权力运行机制等重点任务，注重突出法官主体地位，牢牢抓住审判业务关键环节和核心内容，在公务员考核德、能、勤、绩、廉的总体框架内，充分融入法官法规定的法官职责、义务、考核等内容，建立以办案数量、办案质量、办案效率、办案效果为基本内容的办案业绩指标体系，着重体现法官作为司法人员的职业特点。同时引入案件权重系数设置，区分不同法院层级、不同案件类型，充分考虑体现审判工作特点的审判程序、审判团队配置、审判流程节点等因素，构建“固定系数+浮动系数”的权重系数体系，最大限度实现不同业务条线、不同岗位法官的办案业绩在同一个考核体系下的可量化、可评价。

三是注重考用结合。考核结果运用是法官考核的重要一环，运用合理，激励法官提升司法质效的作用就能得到发挥；运用不合理，就会损害法官工作积极性，导致考核沦为单纯对法官进行排名的工具。《指导意见》注重把握考用结合的原则，将考核结果与绩效奖金分配、法官等级调整、员额退出等工作紧密挂钩，引导法官依法公正高效履职，真正发挥好考核工作激励先进、鞭策后进的“指挥棒”“风向标”“助推器”作用。

四是坚持原则性和灵活性相结合。我国实行四级两审终审制，各地各级人民法院情况千差万别，法官的岗位设置、受理的案件类型大相径庭，采用同一种考核方式、适用同一个考核标准不符合客观实际。《指导意见》坚持宜粗不宜细的起草原则，对指标内容、组织实施等作原则性规定，既对考核体系进行统一规范，又强调分层分类、各有侧重，同时为各级人民法院结合工作实际制定具体的实施细则留有余地，充分满足全国各级人民法院职能定位的差异性和现实需求。

三、主要内容

《指导意见》包括正文和一个附件，正文分为总则、考核内容、考核等次和标准、考核的组织实施、考核结果的运用、附则六个部分，附件为《案件权重系数设置指引》。主要包括以下内容：

（一）切实理顺法官考核与公务员考核的内在逻辑

实践中，各地法院对法官考核范围如何确定存在不同认识，特别是对法官考核与公务员考核的关系把握不一，也产生了不少问题：有的法院将法官考核与公务员考核加以区分，反复开展考核，加重了法官的负担；有的法院对法官业绩进行单独考核，其他方面仍按照公务员法有关规定进行考核，但这种做法一方面容易割裂办案业绩与政治素质、能力水平、司法作风等方面的关联，另一方面也可能在业绩考核与法官作为公务员的考核之间形成冲突，容易造成考核结果不一致；有的法院则合二为一，实行一次考核，多个结果运用，但由于法官法和公务员法对考核指标的规定不完全一致，导致实践操作存在困难。

应该看到，业绩考核作为法官考核的组成部分，与整个法官考核具有内在统一性，不能割裂开来；法官作为特定公务员群体，法官考核亦不能突破公务员考核体系，另起炉灶单独开展。《指导意见》牢牢把握这个基础关系，明确法官考核即法官作为公务员的考核，从而实现了法官考核与法官作为公务员的考核内在逻辑体系的统一，同时也避免了重复考核、多头考核，有效减轻法官工作负担。在指标体系设置上，规定法官考核在总体框架上沿用公务员考核德、能、勤、绩、廉的指标体系，将法官法规定的考核内容融入其中，既与公务员考核体系保持一致，又充分体现法官职业特点。在考核方式上，明确法官考核以平时考核和年度考核相结合为主，对于专项考核，则仍按《公务员考核规定》有关要求进行。在结果运用上，明确法官考核结果作为其公务员考核结果记入本人公务员年度考核登记表，以实现考核结果统一。

（二）构建科学合理的考核指标体系

科学的指标体系是充分发挥考核作用的基础前提。《指导意见》第7条规定：“对法官的考核，以其岗位职责和所承担的工作任务为基本依据，以指标化评价的方式，全面考核德、能、勤、绩、廉各方面，重点考核政治素质和审判工作实绩。”一是对“德”的考核，主要围绕政治素质、职业道德、社会公德、家庭美德和个人品德等设置指标，并将政治素质考核情况记入法官政治素质档案，严把政治标准关。二是对“能”的考核，主要围绕法律专业水平和工作能力设置指标。三是对“勤”的考核，主要围绕法官的精神状态、工作作风设置指标。四是对“绩”的考核，以办案业绩为主要内容，同时将法官参加党和国家中心工作、重点工作，开展未成年人案件社会调查等延伸工作，参加课题研究、案例研编等其他工作纳入业绩考核范畴，使考核结果能够全面、准确反映法官工作业绩。五是对“廉”的考核，主要围绕廉洁司法、廉洁自律等设置考核指标。《指导意见》同时对指标调整提出具体要求。

征求意见过程中，部分单位提出要增加纳入其他工作业绩考核范畴的具体内容。我们理解，在办案工作之外，法官需要承担哪些工作任务往往由当地实际情况决定。由于各地情况差别较大，工作内容和种类繁杂，采用列举式规定难以将法官承担的其他工作全部涵盖，为此，《指导意见》明确，各级人民法院可以在本意见规定的基础上，结合本院重点工作，对指标设置、考核内容、考核标准、计分规则、分值比重等内容进一步细化，并根据考核情况进行有针对性的调整，充分体现灵活性与差异性。

（三）重点突出对法官办案业绩的考核

司法责任制改革是本轮司法体制改革的“牛鼻子”，目的在于让法官回归主业，回归办案一线，真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。为充分体现司法改革精神，《指导意见》坚持聚焦主责主业、突出工作实绩的原则，侧重对法官办案业绩进行考核，从办案数量、办案质量、办案效率、办案效果4个维度设置考核指标，并对各项指标考核重点作出指导性规定。一是对办案数量的考核，提出以结案数量为基础，通过设置案件权重系数，实现不同业务条线（岗位）法官办案工作的量化比较。二是对办案质量的考核，以案件发回、改判等情况为基础，充分运用案件质量评查等机制，重点考核法官办案中证据审查、事实认定、法律适用、文书制作、释法说理、裁判结果等情况。三是对办案效率的考核，明确以审限内结案率等情况为基础，重点考核案件审理周期以及超过审理期限案件、长期未结案件等情况。四是对办案效果的考核，以案件取得的政治效果、法律效果和社会效果等情况为基础，重点考核维护国家安全和社会稳定、维护法律的严肃性和权威性、维护人民群众合法权益、弘扬社会主义核心价值观等情况。

（四）注重加强对院庭长的考核

院庭长作为担任领导职务的特殊法官，既要带头办案，也肩负着审判监督管理的重要职责。院庭长以法官角色回归一线办案既是落实司法责任制的必然要求，也是履行监督管理职责的先决条件。《指导意见》牢牢把握这一原则，对院庭长的考核作出专门规定，推动院庭长既落实办案要求，又履行监管职责，充分发挥其对审判工作的示范、引领和指导作用。一是考核指标设置方面，除围绕德、能、勤、绩、廉各方面设置指标外，还围绕院庭长履行审核批准程序性事项、综合指导审判工作、督促统一裁判标准、全程监管审判质效、排除案外因素干扰等审判监督管理职责和本单位（部门）办案质效总体情况，以及落实党风廉政建设“一岗双责”、抓党建工作成效等情况，设置相应指标，纳入考核范畴。二是办案任务标准方面，提出要综合考虑本单位（部门）人员规模、案件数量、管理任务等因素，区分不同地区、层级、岗位，科学合理确定办案数量标准和办案类型。三是办案任务通报方面，要求各级人民法院应当定期通报庭长、副庭长办案任务完成情况，上级人民法院应当定期通报辖区下一级人民法院入额院领导的办案任务完成情况。四是考核等次评定方面，明确对院庭长的办案任务量以及审判监督管理职责进行单独考核，规定无正当理由办案数量未达到相关规定的最低标准，或者违反规定不认真履行审判监督管理职责造成严重后果的，年度考核应当确定为不称职等次。

（五）探索引入办案工作量权重系数体系

一直以来，由于案件类型不同，案件复杂程度不一，如何在同一考核体系下科学测算和比较不同业务条线、不同岗位法官之间的办案工作量，成为各地法院开展考核过程中无法回避的难题。为此，《指导意见》通过制定《案件权重系数设置指引》，提出构建“固定系数+浮动系数”的办案工作量权重系数体系，按照科学、简便、可行的原则，合理测算法官实际办案工作量，最大程度实现不同业务条线、不同岗位法官办案工作的量化比较。其中，固定系数是根据案件普遍性特点设置的办案工作量基础系数，一般包括案件类型、审判程序、审级，以及审判团队配置等。浮动系数是根据案件性质、流程等特殊性因素设置的动态系数，一般考虑系列案件、疑难复杂案件、重大敏感案件、当事人人数众多案件、涉外案件、审判委员会讨论案件、专业法官会议讨论案件，以及鉴定、评估、审计、保全、公告、发送司法建议等因素。同时，区分刑事、民事、行政等案件类型，对各类案件特有的浮动系数设置因素作出规定，对合议庭成员审理案件的权重系数比重设置提出要求，为各地法院结合实际制定本辖区的案件权重系数提供原则性、方向性的指引。

此外，为了帮助各地法院准确理解适用指引，最高人民法院政治部在吸收地方法院经验做法的基础上，选取了部分地方法院审判数据进行测算，以民事案件为例，拟制了《法官考核中案件权重系数设置样式参考表》，为各地法院设置案件权重系数提供样式参考。需要说明的是，由于各地法院情况千差万别，各业务部门、各业务条线案件的类型差异巨大、难易程度不一，准确量化比较法官实际工作量难度较大，自上而下制定一个全国统一适用的权重系数不符合实际。因此，参考表中所列系数类型、数值等，仅为各地法院制定案件权重系数表时的样式参考，不作为全国法院案件权重系数的统一适用标准。各地法院需要结合自身实际，参考样表格式，通过科学测算审判数据自行制定适用于本院的各类案件权重系数。

（六）明确考核等次和标准

考核等次是对法官年度表现优劣的一种高度概括性评价形式，要准确评定考核等次，必须要有明确合理的评价标准。实践中，不少地方法院反映，现有的考核等次标准相对原则，既无法体现法官职业特点，又不便于实践操作。《指导意见》着重从3个方面明确了法官考核的等次和标准。一是明确法官考核实行平时考核和年度考核相结合，并根据《公务员考核规定》相关规定，结合法官职业特点，明确法官年度考核确定为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次分别应具备的条件和情形。二是为准确贯彻法官法关于经考核不能胜任法官职务的应当免除法官职务的规定，将《公务员考核规定》关于不称职情形的规定与《人民法院法官员额退出办法》关于应当退出员额情形的规定充分结合，为后续考核结果在员额管理方面的运用提供依据。三是考虑到法官可能存在借调、公派学习培训、接受组织安排参加其他工作等原因，无法正常履行办案职责的情况，赋予地方法院对法官办案任务量考核标准适当调整的权力，有效避免出现考核标准失衡的情形。

（七）强化考核的组织实施

针对过去实践中出现的考评委员会作用虚化、平时考核容易被忽视、考核程序不统一等组织实施方面存在的一些问题，《指导意见》主要从以下6个方面进行规范：一是明确考核实施主体，规定法官考评委员会在本院党组领导下，负责开展法官考核工作，并对其组成人员、办事机构、工作职责等作出明确规定，进一步增强法官考评委员会的代表性和公信力。二是规范考核程序，明确平时考核一般按照采集考核数据、组织审核评鉴、反馈考核结果等程序进行，年度考核一般按照总结述职、组织考评、民主测评、了解核实、确定等次、结果公示与反馈等程序进行。三是强化日常考核，强调法官年度考核以平时考核为基础，年度考核确定为优秀等次的，应当从当年平时考核结果好等次较多且无一般、较差等次的法官中产生。四是保障法官的复核权利，规定法官对本人考核结果有异议的，可以按规定向法官考评委员会申请复核。法官考评委员会应当及时处理，并将复核结果告知申请人。五是加强信息化建设，要求充分运用信息化手段和技术开展法官考核，探索通过办案（办公）平台自动抓取考核数据，提高考核工作质量和效率。六是严格考核工作纪律，对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假等行为的，依照有关规定予以严肃处理。

（八）深化考核结果的运用

考核本身不是目的，关键在于结果运用。《指导意见》注重在用活用好考核结果上下功夫，把法官考核结果作为法官等级升降、法官员额退出、绩效奖金分配的重要依据。一是与法官等级晋升紧密联系。法官年度考核确定为优秀等次的，其参加法官等级晋升时，在同等条件下优先考虑。法官年度考核确定为不称职、基本称职等次或者参加年度考核不确定等次的，当年度不计算为法官等级晋升的任职年限。二是与员额退出机制有机衔接。《指导意见》把握“优胜劣汰、能进能出”的工作导向，明确规定法官年度考核不称职，或者连续两年考核为基本称职的，应当退出员额。三是与绩效奖金分配直接挂钩。根据现有的员额法官配套待遇政策，《指导意见》进一步明确，法官年度考核确定为基本称职、不称职等次或者参加年度考核不确定等次的，不享受当年度奖励性绩效考核奖金。

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